O governo federal publicou um decreto para regular a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais, que paga produtores rurais por preservarem a natureza. Apesar de ser um avanço, ainda existem pontos que podem causar dúvidas e atrapalhar investimentos.

Cinco anos após a publicação da Lei número 14.119, de 2021, o governo federal finalmente publicou o Decreto número 13.018, de 2026, que regulamenta a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (chamada de PNPSA) e o Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais (conhecido como PFPSA).

• O novo decreto define regras para pagar produtores que preservam florestas e rios.
• A lei que criou o programa é de 2021, mas faltavam regras para funcionar.
• O decreto ainda não esclarece totalmente quem pode participar e como serão os pagamentos.
• Há dúvidas sobre o uso de dinheiro público para áreas de proteção obrigatória, como as matas ciliares.
• O Brasil pode se tornar mais competitivo no mercado de créditos de carbono se as regras forem claras.

O decreto acaba com uma longa espera para produtores rurais, investidores e governos estaduais e municipais, que viam na Lei do PSA uma grande chance de transformar a preservação da natureza em uma oportunidade de ganhar dinheiro.

Desde 2021, o Brasil já tinha uma das leis mais modernas do mundo sobre pagamento por serviços ambientais. A lei permitia programas públicos e privados, contratos entre pessoas, diferentes formas de pagamento, um cadastro nacional e até incentivos fiscais. O que faltava eram as regras para colocar tudo isso em prática. Sem essas regras, o mercado ficou parado e não conseguiu crescer.

O Decreto 13.018 é, portanto, um grande passo. Pela primeira vez, o país tem parâmetros mínimos sobre como proteger o meio ambiente, monitorar as áreas, fazer contratos e definir as obrigações dos donos das terras.

Mas a pergunta principal continua no ar: o decreto trouxe a segurança jurídica necessária para criar um mercado ambiental forte

A governança: entre o que a lei queria e o que o decreto fez

A comparação entre a Lei 14.119 e o decreto mostra uma diferença importante. A lei criou uma estrutura de governança mais forte para o Programa Federal de PSA. Um grupo de pessoas (chamado de órgão colegiado) deveria propor prioridades para o uso do dinheiro, monitorar os investimentos, avaliar o programa de tempos em tempos e opinar sobre os critérios de avaliação, monitoramento e certificação.

O Congresso também definiu quem faria parte desse grupo: deveria ter o mesmo número de representantes do governo, do setor produtivo e da sociedade civil, incluindo índios, comunidades tradicionais e agricultores familiares.

O decreto seguiu um caminho diferente. Ele criou o Comitê Estratégico do Programa Federal e reconheceu a Rede Nacional de Conhecimento sobre PSA, mas deixou para futuras decisões do governo a definição de quem vai participar, como vai funcionar e quais serão as responsabilidades.

Em outras palavras, a lei disse quem deveria participar e o que fazer, mas o decreto preferiu deixar essas definições para depois.

O resultado é uma governança incompleta. Ainda não se sabe ao certo como serão escolhidos os representantes, como tudo será transparente e como as decisões serão tomadas.

Em mercados ambientais, ter regras claras é tão importante quanto ter bons contratos. Os investidores precisam saber quem define as regras; os produtores precisam de estabilidade; e os governos estaduais e municipais dependem de exemplos claros para criar seus próprios programas.

O decreto perdeu a chance de transformar a estrutura criada pela lei em algo que pudesse ser usado imediatamente.

Responsabilidade civil e os limites dos contratos

Outro ponto importante e que preocupa muita gente é a responsabilidade civil, ou seja, quem é o responsável se algo der errado. O Brasil tem uma lei muito rigorosa sobre responsabilidade ambiental. Isso significa que diferentes pessoas envolvidas podem ser obrigadas a pagar pelos danos, mesmo que não tenham tido culpa.

Essa característica gera dúvidas quando se pensa nos novos instrumentos econômicos. Qual é a responsabilidade de quem financia um projeto de PSA O investidor que compra um título verde assume algum risco ambiental E as pessoas ou empresas que certificam, validam ou intermediam esses projetos Elas podem ser responsabilizadas

O decreto quase não fala sobre isso. Em vez de enfrentar essa dúvida, ele se concentrou nas obrigações que acompanham a terra, chamadas de obrigações propter rem, que já estavam previstas na Lei 14.119. O texto reforça que as obrigações de preservar e restaurar acompanham o imóvel e valem para os futuros donos, e que os novos proprietários devem saber dos compromissos assumidos.

Isso é um avanço importante, especialmente em um país onde as terras rurais mudam de dono com frequência.

No entanto, o decreto não explica o que acontece em casos de desistência antecipada, desapropriação do terreno, desastres climáticos, perda acidental do serviço ambiental ou mudanças na lei. Também não esclarece como esses contratos serão registrados em cartório.

As regras sobre as obrigações que acompanham a terra ficaram mais fortes, mas continuam abertas as questões que mais preocupam investidores e financiadores: até onde vai a responsabilidade de cada um e como serão os contratos de longo prazo.

Esses pontos geram insegurança e falta de clareza, o que acaba afastando investidores e pessoas interessadas em participar.

APP, Reserva Legal e a grande dúvida sobre o que pode ser pago

Poucos países têm uma lei florestal tão completa quanto o Código Florestal brasileiro. As Áreas de Preservação Permanente (APPs), como as margens de rios, e as Reservas Legais são obrigações que os donos de terras têm de cumprir, como manter a vegetação nativa.

Essa particularidade sempre gerou discussão: é justo pagar por algo que já é obrigação por lei

O Congresso respondeu que sim. Durante a votação do projeto que criou a Lei 14.119, a Câmara dos Deputados aprovou restrições ao uso de dinheiro público para APPs e Reservas Legais.

O Senado, porém, entendeu que essa proibição ia contra o artigo 41 do Código Florestal, que já permitia o uso de incentivos econômicos para essas áreas. Por isso, o artigo 9 da Lei do PSA diz claramente que APPs e Reservas Legais podem receber pagamento por serviços ambientais com dinheiro público.

É aí que surge a principal polêmica do Decreto 13.018. Ao definir as ações que podem participar do Programa Federal, o decreto parece excluir as APPs e as Reservas Legais quando o assunto é recuperação e replantio da vegetação nativa. Ele fala em recomposição de áreas florestais, mas desde que não sejam APP ou Reserva Legal.

Essa interpretação parece contrariar a própria Lei 14.119. O legislador não fez distinção entre manter ou recuperar a vegetação ao tratar da elegibilidade dessas áreas. Pelo contrário, o histórico da votação mostra que houve um esforço para evitar esse tipo de restrição e alinhar a Lei do PSA com o Código Florestal.

Ao excluir as APPs e as Reservas Legais das ações de recuperação que podem receber dinheiro do programa federal, o decreto parece limitar uma possibilidade que a Lei 14.119 quis preservar. Se essa interpretação for mantida, o decreto pode diminuir o poder do PSA como ferramenta para financiar a regularização ambiental.

Essa polêmica fica ainda mais importante depois da aprovação do Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões, o mercado de carbono brasileiro. A Lei 15.042, de 2024, reconheceu que o agro pode participar de forma voluntária e permitiu o uso de ativos ligados à manutenção e recomposição da vegetação nativa.

Uma interpretação muito restritiva do decreto pode criar desencontros entre os principais instrumentos econômicos da política climática brasileira.

Um ponto de partida, não de chegada

O Decreto 13.018 tira o PSA brasileiro da inércia. Seu mérito deve ser reconhecido. Depois de cinco anos de espera, o país finalmente tem regras mínimas para viabilizar programas federais, ampliar contratos privados e fortalecer os mecanismos de monitoramento.

O texto, no entanto, está longe de encerrar o debate. Ainda existem dúvidas sobre governança, responsabilidade civil e regras dos contratos. Mais preocupante é a impressão de que o decreto pode ter restringido o uso de dinheiro público para recuperar APPs e Reservas Legais, justamente quando o país precisa de mais ferramentas para regularizar o meio ambiente e se adaptar às mudanças climáticas. Isso pode gerar questionamentos na Justiça sobre se o decreto é compatível com a Lei 14.119.

Se for bem estruturado, o PSA pode estimular investimentos privados, fortalecer a competitividade do agro brasileiro e transformar passivos ambientais em ativos que geram dinheiro. Para isso, será preciso ir além da comemoração do novo decreto.

A verdadeira prova começa agora: na construção de uma governança confiável, na publicação dos atos complementares prometidos e na disposição para corrigir as ambiguidades que limitam o alcance de um dos instrumentos mais promissores da política climática brasileira.

O desafio deixou de ser legislativo. O Brasil já tem Código Florestal, Lei do PSA e mercado regulado de carbono. O que vai determinar o sucesso desses instrumentos é a capacidade de eles funcionarem de forma coordenada. Mais do que criar novas leis, será preciso fazer com que as já existentes conversem entre si.

Leonardo Munhoz é mestre em Direito Ambiental pela Pace University School of Law e consultor ambiental do VBSO Advogados.